把重点从防范向鼓励转移——公益捐赠之我见

文/资中筠   （中国社科院美国研究所研究员）

编者按资中筠女士是中国社科院美国研究所研究员，是《散财之道美国现代公益基金会述评》一书作者，长期从事中外基金会研究。本文曾刊于《中国发展简报》，现经富平基金会授权由本刊发表。

任何社会在经济迅速增长过程中都有两极分化的问题。迄今为止缓解之道归根结底是两种：政府调节和社会公益事业，二者缺一不可。当前在发达国家中，欧洲国家偏重政府福利，美国则私人公益事业特别发达，不过政府的福利政策和拨款在绝对数字上还是占主要地位。不论通过哪一个途径，目的都是调节社会财富，扶助弱势群体。

我国的民间慈善捐赠形式和理念与西方发达国家不同，但也有一定的传统，“为富而仁”、“泽被乡里”、“办义学”等都受到社会称道。并不一定非要有基督教传统才有慈善公益事业。但是，1949年后的一段时期里基本上取消了私有财产，同时对一切慈善捐赠以及社会改良大加批判，认为是剥削阶级的伪善，是麻痹人民斗志、阻碍革命的行为，因而自然谈不到发展民间公益事业。改革开放以后，  出现了“先富起来”的群体，且无论在人数和财富上都增长得很快，但他们对公益事业的捐赠意识却相对滞后。其中有诸多原因：

首先是有产者缺乏安全感，不知道政策何时有变，财产在法律上缺少保障。事实上，一方之富因得罪当地掌权者而被以莫须有的罪名剥夺财产的也不乏事例，因而他们还没有树立对国家和社会的主人翁感。

其次，无庸讳言，由于我国特有的历史原因，先富起来的人群素质较低，与1949年前的民族资产阶级的教育文化背景不可同日语，他们也缺乏对社会、国家休戚与共的责任感。不少“暴发户”则宁愿一掷干金用于畸形的、不健康的，乃至堕落腐化的生活。还有大量的资金流到国外不是办企业，而是易地高消费，或为子女移民作准备。即使资助教育，也多愿捐大楼，而鲜有支持研究项目，或改善贫困地区教师待遇等。

公正地说，近年来财富拥有者的成份、素质逐步有所改变，观念也随之更新，在企业界以及一般社会人士中对公益事业的认识和积极性正在提高，形形色色的民间公益组织和活动正如雨后春笋般发展起来，已经具备了发展真正的民间公益事业的基础。

第三，政府的相关政策法规不明确、不完善也阻碍捐赠的发展。相对说来，“大款”的捐赠问题比较容易解决，还有散见民间的许多热心公益之士，以满腔热情做着帮助弱势群体的有益工作，遇到的困难更多。最重要的是始终得不到“合法性”，结果往往半途而废，甚至陷入法律困境。

为什么明明是利国利民的好事，却不得其门而入呢？关键在于没有鼓励性的、完善的法律。1999年颁布的《公益事业捐赠法》，这是唯一的、也是最权威的正式的法律（其他都是“管理条例”）。这部法律提到鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，比以前的有关法规有所进步，但是有两大关键的缺陷：

1、并没有涉及对基金会之类的公益组织如何处理。似乎捐赠对象只限于现有的组织或单项事业；

2、在税收上给予优惠仍然是模糊的，并未说明依照哪一条行政法规、法律，给予什么样的优惠，也没有具体的操作办法和执行部门。结果仍然无法落实。

在这种情况下，许多人即使愿意“做好事”，也阻力重重，甚至因此而无端陷入困境。另一方面，缺乏有效的监督机制，以“非营利”为名行变相的谋私利之徒也有空子可钻，有时出现一些丑闻，使得一般公众对此类组织和活动缺乏信任，不敢贸然捐赠，甚至也不敢贸然接受。

在美国，同类法律条文属于国税法的一部分，由税务部门监管。这是因为，美国结社一般不成其为问题，只有免税问题需要特殊对待。我国国情不同，放宽结社还是个遥远而复杂的问题，但惟其如此，更宜先把公益组织与一般“社会团体”区别开来，可以免去立法者和政府部门许多需要设防的顾虑。笔者在以前的文章中曾参照美国的经验并针对我国的公益组织法规提出一些应该包括的要素（见《财经》杂志2004年第3／4期合刊）。这也是公益界人士大体共识。

最近，国务院颁布了新的《基金会管理条例》不少方面符合这些要素，比1988年的管理条例在精神上和具体细节上都有很大的进步。另外，税收优惠问题在本条例只有原则规定，据说将另有具体的法规出台。希望新的有关税法能在理念上和可操作性上有较大的进步。

对于民间公益组织，我国政府部门主要思想顾虑是在政治上担心失控，在经济上，特别是税务部门、财政部门等，担心减少收入。另外，重点偏于在已有的官办基金会的基础上积极吸收社会捐赠，这种与对待国营与民营企业的习惯偏向是出于同一意识。

这个问题可以换一个视角来看：关于失控问题，不能因噎废食。任何情况下，都有违法的行为，不能因为少数人可能做坏事，就限制多数人做好事。显然许多潜在的捐赠者更愿意根据自己的意愿确定用途和组织形式，二者的积极性和主动性是不可同日语的。既然对于私人赚钱已经给予合法地位，没有理由不为私人花钱做好事提供方便。

总之，在对私人公益组织的管理法规上逐步把重点从防范向鼓励方面转移，在当今的中国可收一石三鸟之效：  近期而言，可使蕴藏在民间的财富和积极性有方便而通畅的渠道发挥出来，填补大片社会急需之空洞而节省政府的财力物力，同时调节贫富，缓解社会矛盾；中期而言，是我国从人治走向法治，并实现小政府、大社会的一个进步；长远而言，逐步使公益事业进入人们日常生活，可以改变社会风气、公众观念，树立公民的社会责任感和自助精神。